國務院關于印發能源發展“十二五”規劃的通知

 

國發 〔2013〕 2 號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《能源發展“十二五”規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院

2013 年1 月1 日

(此件有刪改）

能源發展“十二五”規劃

目 錄

 

前 言

 

第一章 發展基礎和背景

第一節 發展基礎

第二節 面臨形勢

第二章 指導方針和目標

第一節 指導思想

第二節 基本原則

第三節 主要目標

第三章 主要任務

第一節 加強國內資源勘探開發

第二節 推進能源高效清潔轉化

第三節 推動能源供應方式變革

第四節 加快能源儲運設施建設

第五節 實施能源民生工程

第六節 控制能源消費總量

第七節 深化能源體制機制改革

第八節 提升能源科技和裝備水平

第九節 深化能源國際合作

第四章 保障措施

第一節 健全財稅金融政策

第二節 改進能源投資管理

第三節 強化能源行業管理

第四節 加強國際合作統籌協調

第五章 規劃實施

 

前 言

能源是人類生存和發展的重要物質基礎，攸關國計民生和國家安全。推動能

源生產和利用方式變革，調整優化能源結構，構建安全、穩定、經濟、清潔的現

代能源產業體系，對于保障我國經濟社會可持續發展具有重要戰略意義。

本規劃根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》

（以下簡稱“十二五”規劃綱要）編制，主要闡明我國能源發展的指導思想、基

本原則、發展目標、重點任務和政策措施，是“十二五”時期我國能源發展的總

體藍圖和行動綱領。

第一章 發展基礎和背景

第一節 發展基礎

“十一五”時期，我國能源快速發展，供應能力明顯提高，產業體系進一

步完善，基本滿足了經濟社會發展需要，為“十二五”能源發展奠定了堅實基礎。

能源供應能力顯著增強。一次能源生產總量連續五年位居世界第一，2010

年達到29.7 億噸標準煤；電力裝機規模比2005 年增長將近一倍，達到9.7 億千

瓦，居世界第二。

清潔能源比重逐步增加。2010 年，我國水電裝機規模達到2.2 億千瓦，位

居世界第一；核電在建規模2924 萬千瓦，占世界核電在建規模的40%以上；“十

一五”時期新增風電裝機規模約3000 萬千瓦，2010 年并網規模位居世界第二；

太陽能熱水器集熱面積繼續保持世界第一。

能源重大科技專項順利實施。資源勘探開發、加工轉化技術水平顯著提高，

重大裝備自主創新能力進一步增強。年產600 萬噸煤炭綜采成套裝備實現國產

化，深海油氣鉆井平臺建造取得重大突破，具備了百萬千瓦級壓水堆核電站自主

設計、制造、建設和運營能力，掌握了大型風電設備制造技術，特高壓等先進輸

電技術研發應用居世界領先水平。

節能環保成效明顯。“十一五”時期，單位國內生產總值能耗下降19.1％，

電力行業實施“上大壓小”，單位火電供電標準煤耗下降37 克，脫硫機組比重

持續增加。

能源國際合作穩步推進。境外能源資源開發取得新進展，西北、東北、西南

和海上四大能源進口戰略通道格局初步形成，我國在國際能源事務中的作用逐步

增強。

煤電油氣運保障協調機制逐步完善。國家石油儲備規模逐步擴大，應急保障

能力不斷增強，有效應對了汶川地震、玉樹地震和南方雨雪冰凍等特大自然災害，

保障了北京奧運會、上海世博會等重大活動成功舉辦。

專欄1 “十一五”時期能源發展成就

指 標 單 位 2005 年 2010 年 年均增長率（%）

一次能源生產總量 億噸標準煤 21.6 29.7 6.6

其中:煤炭 億噸 23.5 32.4 6.6

原油 億噸 1.8 2.0 2.1

天然氣 億立方米 493 948 14.0

非化石能源 億噸標準煤 1.6 2.8 11.8

一次能源消費總量 億噸標準煤 23.6 32.5 6.6

電力裝機規模 億千瓦 5.2 9.7 13.3

其中：水電 億千瓦 1.2 2.2 12.9

火電 億千瓦 3.9 7.1 12.7

核電 萬千瓦 685 1082 9.6

風電 萬千瓦 126 3100 89.8

第二節 面臨形勢

“十二五”時期，世情國情繼續發生深刻變化，世界政治經濟形勢更加復雜

嚴峻，能源發展呈現新的階段性特征，我國既面臨由能源大國向能源強國轉變的

難得歷史機遇，又面臨諸多問題和挑戰。

從國際看，全球氣候變化、國際金融危機、歐洲主權債務危機、地緣政治等

因素對國際能源形勢產生重要影響，世界能源市場更加復雜多變，不穩定性和不

確定性進一步增加。

一是能源資源競爭日趨激烈。一些發達國家長期形成的能源資源高消耗模式

難以改變，發展中國家工業化和現代化進程加快，能源消費需求將不斷增加，全

球能源資源供給長期偏緊的矛盾將更加突出。未來十年，發展中國家能源需求增

量占全球增量的85％左右，消費重心逐步東移。發達國家竭力維護全球能源市

場主導權，進一步強化對能源資源和戰略運輸通道的控制。能源輸出國加強對資

源的控制，構建戰略聯盟強化自身利益。能源的戰略屬性、政治屬性更加凸顯，

圍繞能源資源的博弈日趨激烈。

二是能源供應格局深刻調整。作為全球油氣輸出重地的西亞、北非地區局勢

持續動蕩。美國和加拿大頁巖氣、頁巖油等非常規資源開發取得重大突破，推動

全球化石能源結構變化。美國出臺了《未來能源安全藍圖》，提出“能源獨立”

新主張，加大本土能源資源開發，調整石油進口來源。日本福島核電站核泄漏事

故不僅影響了世界核電發展進程，而且對全球能源開發利用方式產生了深遠影

響。歐盟制定了2020 年能源戰略，啟動戰略性能源技術計劃，著力發展可再生

能源，減少對化石能源的依賴。世界能源生產供應及利益格局正在發生深刻調整

和變化。

三是全球能源市場波動風險加劇。在能源資源供給長期偏緊的背景下，國際

能源價格總體呈現上漲態勢。金融資本投機形成“投機溢價”，國際局勢動蕩形

成“安全溢價”，生態環境標準提高形成“環境溢價”，能源價格將長期高位震

蕩。發達國家能源需求增長減弱，已形成適應較高能源成本的經濟結構，并將繼

續掌控世界能源資源和市場主導權，能源市場波動將主要給發展中國家帶來風險

和壓力。

四是圍繞氣候變化的博弈錯綜復雜。氣候變化已成為涉及各國核心利益的重

大全球性問題，圍繞排放權和發展權的談判博弈日趨激烈。發達國家一方面利用

自身技術和資本優勢加快發展節能、新能源、低碳等新興產業，推行碳排放交易，

強化其經濟競爭優勢；另一方面，通過設置碳關稅、“環境標準”等貿易壁壘，

進一步擠壓發展中國家發展空間。我國作為最大的發展中國家，面臨溫室氣體減

排和低碳技術產業競爭的雙重挑戰。

五是能源科技創新和結構調整步伐加快。國際金融危機以來，世界主要國家

競相加大能源科技研發投入，著力突破節能、低碳、儲能、智能等關鍵技術，加

快發展戰略性新興產業，搶占新一輪全球能源變革和經濟科技競爭的制高點。高

效、清潔、低碳已經成為世界能源發展的主流方向，非化石能源和天然氣在能源

結構中的比重越來越大，世界能源將逐步跨入石油、天然氣、煤炭、可再生能源

和核能并駕齊驅的新時代。

從國內看，能源發展的長期矛盾和短期問題相互交織，國內因素與國際因素

互相影響，資源和環境約束進一步加劇，節能減排形勢嚴峻，能源資源對外依存

度快速攀升，能源控總量、調結構、保安全面臨全新的挑戰。

一是資源制約日益加劇，能源安全形勢嚴峻。一方面，我國能源資源短缺，

常規化石能源可持續供應能力不足。油氣人均剩余可采儲量僅為世界平均水平的

6%，石油年產量僅能維持在2 億噸左右，常規天然氣新增產量僅能滿足新增需求

的30％左右。煤炭超強度開采。

另一方面，粗放式發展導致我國能源需求過快增長，石油對外依存度從本世

紀初的26%上升至2011 年的57%。與此同時，我國油氣進口來源相對集中，進口

通道受制于人，遠洋自主運輸能力不足，金融支撐體系亟待加強，能源儲備應急

體系不健全，應對國際市場波動和突發性事件能力不足，能源安全保障壓力巨大。

二是生態環境約束凸顯，綠色發展迫在眉睫。我國能源結構以煤為主，開發

利用方式粗放，資源環境壓力加大。大量水資源被消耗或污染，煤矸石堆積大量

占用和污染土地，酸雨影響面積達120 萬平方公里，主要污染物和溫室氣體排放

總量居世界前列。國內生態環境難以繼續承載粗放式發展，國際上應對氣候變化

的壓力日益增大，迫切需要綠色轉型發展。

三是發展方式依然粗放，能效水平亟待提高。我國服務業發展滯后，能源密

集型產業低水平過度發展、比重偏大，鋼鐵、有色、建材、化工四大高載能產業

用能約占能源消費總量一半，單位產值能耗高。我國人均能源消費已達到世界平

均水平，但人均國內生產總值僅為世界平均水平的一半；單位國內生產總值能耗

不僅遠高于發達國家，也高于巴西、墨西哥等發展中國家。較低的能效水平，與

我國所處的發展階段和國際產業分工格局有關，集中反映了我國發展方式粗放、

產業結構不合理等突出問題，迫切需要實行能源消費強度和消費總量雙控制，形

成倒逼機制，推動在轉方式、調結構方面取得實質性進展。

四是能源基礎設施建設滯后，協調發展任重道遠。我國區域經濟和能源發展

不平衡、不協調，能源供需逆向分布矛盾突出，基礎設施建設相對薄弱，跨區輸

煤輸電能力不足，缺煤缺電和窩煤窩電并存現象時有發生。城鄉能源基礎設施和

用能水平差距大，農村能源建設和服務薄弱，農村電網建設和改造滯后，個別地

方還沒有用上電，全國仍有大量農戶以秸稈和薪柴為生活燃料，減少能源貧困和

推進城鄉能源協調發展任重道遠。

五是自主創新能力不足，能源產業大而不強。能源科技創新投入不足，研發

力量較為分散，領軍人才稀缺，自主創新基礎薄弱，能源裝備制造整體水平與國

際先進水平相比仍有較大差距，關鍵核心技術和先進大型裝備對外依賴程度較

高，能源產業總體上大而不強，迫切需要進一步深化能源科技體制改革，大力提

升能源科技自主創新能力。

六是體制約束日益顯現，深化改革勢在必行。能源產業行政壟斷、市場壟斷

和無序競爭現象并存，價格機制不完善。煤電矛盾日益突出。風電、太陽能發電、

小水電和分布式發電上網受到電力系統及運行機制制約。能源行業管理薄弱，缺

位與錯位現象并存，資源管理亟待規范，行業統計亟待加強。推動能源科學發展，

迫切需要加快推進能源體制改革。

 

第二章 指導方針和目標

第一節 指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面深入貫徹落實黨的十八大精神，以鄧

小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以科學發展為主題，以

加快轉變發展方式為主線，著力推進能源體制機制創新和科技創新，著力加快能

源生產和利用方式變革，強化節能優先戰略，全面提升能源開發轉化和利用效率，

控制能源消費總量，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，保障經

濟社會可持續發展。

 

第二節 基本原則

——堅持節約優先。實施能源消費強度和消費總量雙控制，努力構建節能型

生產消費體系，促進經濟發展方式和生活消費模式轉變，加快構建節能型國家和

節約型社會。

——堅持立足國內。立足國內資源優勢和發展基礎，著力增強能源供給保障

能力，完善能源儲備應急體系，合理控制對外依存度，提高能源安全保障水平。

——堅持多元發展。著力提高清潔低碳化石能源和非化石能源比重，大力推

進煤炭高效清潔利用，科學實施傳統能源替代，加快優化能源生產和消費結構。

——堅持保護環境。樹立綠色、低碳發展理念，統籌能源資源開發利用與生

態環境保護，在保護中開發，在開發中保護，積極培育符合生態文明要求的能源

發展模式。

——堅持深化改革。充分發揮市場機制作用，統籌兼顧，標本兼治，加快推

進重點領域和關鍵環節改革，理順價格機制，構建有利于促進能源可持續發展的

體制機制。

——堅持科技創新。加快創新型人才隊伍建設，加強基礎科學研究和前沿技

術攻關，增強能源科技創新能力。依托重點能源工程，推動重大核心技術和關鍵

裝備自主創新。

——堅持國際合作。統籌國內國際兩個大局，大力拓展能源國際合作范圍、

渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平，推動建立國際能源新秩序，

努力實現合作共贏。

——堅持改善民生。統籌城鄉和區域能源發展，加強能源基礎設施和基本公

共服務能力建設，盡快消除能源貧困，努力提高人民群眾用能水平。

第三節 主要目標

根據對“十二五”時期經濟社會發展趨勢的總體判斷，按照“十二五”規劃

綱要總體要求，綜合考慮安全、資源、環境、技術、經濟等因素，2015 年能源

發展的主要目標是：

——能源消費總量與效率。實施能源消費強度和消費總量雙控制，能源消費

總量40 億噸標煤，用電量6.15 萬億千瓦時，單位國內生產總值能耗比2010 年

下降16%。能源綜合效率提高到38%，火電供電標準煤耗下降到323 克/千瓦時，

煉油綜合加工能耗下降到63 千克標準油/噸。

——能源生產與供應能力。著眼于提高安全保障水平、增強應急調節能力，

適度超前部署能源生產與供應能力建設，一次能源供應能力43 億噸標準煤，其

中國內生產能力36.6 億噸標準煤。石油對外依存度控制在61％以內。

——能源結構優化。非化石能源消費比重提高到11.4%，非化石能源發電裝

機比重達到30%。天然氣占一次能源消費比重提高到7.5%，煤炭消費比重降低到

65%左右。

——國家綜合能源基地建設。加快建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地

區、西南地區、新疆五大國家綜合能源基地。到2015 年，五大基地一次能源生

產能力達到26.6 億噸標準煤，占全國70%以上；向外輸出13.7 億噸標準煤，占

全國跨省區輸送量的90%。

——生態環境保護。單位國內生產總值二氧化碳排放比2010 年下降17%。

每千瓦時煤電二氧化硫排放下降到1.5 克，氮氧化物排放下降到1.5 克。能源開

發利用產生的細顆粒物（PM2.5）排放強度下降30%以上。煤炭礦區土地復墾率

超過60%。

——城鄉居民用能。全面實施新一輪農村電網改造升級，實現城鄉各類用電

同網同價。行政村通電，無電地區人口全部用上電，天然氣使用人口達到2.5

億人，能源基本公共服務水平顯著提高。

——能源體制機制改革。電力、油氣等重點領域改革取得新突破，能源價格

市場化改革取得新進展，能源財稅機制進一步完善，能源法規政策和標準基本健

全，初步形成適應能源科學發展需要的行業管理體系。

專欄2 “十二五”時期能源發展主要目標

類 別 指 標 單 位 2010 年 2015 年 年均增長 屬 性能源消費總量與效率

一次能源消費總量 億噸標準煤 32.5 40 4.3% 預期性

非化石能源消費比重 % 8.6 11.4 〔2.8〕 約束性

全社會用電量 萬億千瓦時 4.2 6.15 8.0% 預期性

單位國內生產總值能耗 噸標準煤/萬元 0.81 0.68 〔-16%〕 約束性

火電供電標準煤耗 克/千瓦時 333 323 -0.6% 預期性

電網綜合線損率 % 6.5 6.3 〔-0.2〕 預期性

 

能源能源生產與供應

國內一次能源生產能力 億噸標準煤 29.7 36.6 4.3% 預期性

煤炭生產能力 億噸 32.4 41 4.8% 預期性

原油生產能力 億噸 2 2 0 預期性

天然氣生產能力 億立方米 948 1565 10.5% 預期性

非化石能源生產能力 億噸標準煤 2.8 4.7 10.9% 預期性

電力發展電力裝機容量 億千瓦 9.7 14.9 9.0% 預期性

其中：煤電 億千瓦 6.6 9.6 7.8% 預期性

水電 億千瓦 2.2 2.9 5.7% 預期性

核電 萬千瓦 1082 4000 29.9% 預期性

天然氣發電 萬千瓦 2642 5600 16.2% 預期性

風電 萬千瓦 3100 10000 26.4% 預期性

太陽能發電 萬千瓦 86 2100 89.5％ 預期性

 

生態環境保護

單位國內生產總值二氧化碳排

放下降

〔-17%〕 約束性

煤電二氧化硫排放系數 克/千瓦時 2.9 1.5 -12.4% 約束性

煤電氮氧化物排放系數 克/千瓦時 3.4 1.5 -15.1% 約束性

 

民生改善

居民人均生活用電量 千瓦時 380 620 10.3% 預期性

綠色能源示范縣 個 108 200 13.1% 預期性

使用天然氣人口 億 1.8 2.5 6.8% 預期性

注:（1）〔〕內為五年累計數；（2）國內生產總值以2010 年不變價格計算，

其他涉及價值量計算同；（3）天然氣生產能力包括常規天然氣、煤層氣和頁巖

氣；（4）2015 年水電裝機中含3000 萬千瓦抽水蓄能電站容量。

第三章 主要任務

第一節 加強國內資源勘探開發

加大國內能源資源勘探力度，優化開發常規化石能源，鞏固能源供應基礎。

著力突破煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源開發技術瓶頸，大力發展非化石能源，

培育新的能源供應增長極。

一、安全高效開發煤炭

按照控制東部、穩定中部、發展西部的原則，穩步推進大型煤炭基地建設，

以大型骨干企業為主體，重點建設大型現代化煤礦。深入推進煤炭資源整合和煤

礦企業兼并重組，調整優化產能結構，加快淘汰落后生產能力。加快煤礦改造升

級，實施瓦斯治理、水火災害防治、應急避險等重大安全工程，推行煤礦安全生

產標準化，建設數字化自動化礦井、無人值守采煤工作面、煤炭地下氣化示范工

程，全面提升煤礦技術裝備水平。加大焦煤、無煙煤等稀缺煤種保護性開發力度。

積極推廣保水開采、充填開采等先進技術，實施采煤沉陷區綜合治理。因地制宜

開發煤炭共伴生資源，大力發展礦區循環經濟。到2015 年，煤炭產能達到41

億噸，煤炭產量控制在39 億噸以內；采煤機械化程度達到75％以上；安全高效

煤礦產量25 億噸，占全國的60％以上，比2010 年增加約30 個百分點；原煤百

萬噸死亡率下降28％以上；礦井水利用率達到75%。

二、加快常規油氣勘探開發

按照穩定東部、加快西部、發展南方、開拓海域的原則，圍繞新油氣田規模

高效開發和老油氣田采收率提高兩條主線，鼓勵低品位資源開發，推進原油增儲

穩產、天然氣快速發展。挖掘東部潛力，加強老區精細勘探，拓展外圍盆地資源；

加快西部重點盆地勘探開發，增加油氣儲量和產量；加大南方海相區域勘探開發

力度，創新地質理論，突破關鍵勘探開發技術。推進塔里木盆地和準噶爾盆地、

松遼盆地、鄂爾多斯盆地、渤海灣盆地、四川盆地等陸上油氣生產基地穩產或增

產。加快海上油氣資源勘探開發，堅持儲近用遠原則，重點提高深水資源勘探開

發能力。到2015 年，新增石油探明地質儲量65 億噸以上，產量穩定在2 億噸左

右；新增常規天然氣探明地質儲量3.5 萬億立方米，產量超過1300 億立方米。

三、大力開發非常規天然氣資源

根據資源前景和發展基礎，重點加大煤層氣和頁巖氣勘探開發力度。建設沁

水盆地和鄂爾多斯盆地東緣煤層氣產業基地，繼續推進河北、安徽、山東、河南、

陜西、甘肅、寧夏等?。▍^）煤層氣勘探開發試驗，加快開展新疆低階煤盆地、

中部地區低滲透性煤層和西南高應力區煤層氣勘查與開發評價。加快全國頁巖氣

資源調查與評價，在保護生態環境和合理利用水資源的前提下，優選一批頁巖氣

遠景區和有利目標區。突破勘探開發關鍵技術，重點加快四川、重慶、云南、貴

州、湖北、陜西、山西等省頁巖氣勘探開發，建設長寧、威遠、昭通、富順-永

川、鄂西渝東、川西-閬中、川東北、延安等頁巖氣勘探開發區，初步實現規模

化商業生產，為頁巖氣快速發展奠定堅實基礎。到2015 年，煤層氣、頁巖氣探

明地質儲量分別增加1 萬億和6000 億立方米，商品量分別達到200 億和65 億立

方米，非常規天然氣成為天然氣供應的重要增長極。

四、積極有序發展水電

堅持水電開發與移民致富、環境保護、水資源綜合利用、地方經濟社會發展

相協調，加強流域水電規劃，在做好生態環境保護和移民安置的前提下積極發展

水電。全面推進金沙江中下游、瀾滄江中下游、雅礱江、大渡河、黃河上游、雅

魯藏布江中游水電基地建設，有序啟動金沙江上游、瀾滄江上游、怒江水電基地

建設，優化開發閩浙贛、東北、湘西水電基地，基本建成長江上游、南盤江紅水

河、烏江水電基地。統籌考慮中小流域的開發與保護，科學論證、因地制宜積極

開發小水電，合理布局抽水蓄能電站。“十二五”時期，開工建設常規水電1.2

億千瓦、抽水蓄能電站4000 萬千瓦。到2015 年，全國常規水電、抽水蓄能電站

裝機分別達到2.6 億千瓦和3000 萬千瓦。

五、安全高效發展核電

嚴格實施核電安全規劃和核電中長期發展規劃（調整），把“安全第一”方

針落實到核電規劃、建設、運行、退役全過程及所有相關產業。在做好安全檢查

的基礎上，持續開展在役在建核電機組安全改造。全面加強核電安全管理，提高

核事故應急響應能力。在核電建設方面，堅持熱堆、快堆、聚變堆“三步走”技

術路線，以百萬千瓦級先進壓水堆為主，積極發展高溫氣冷堆、商業快堆和小型

堆等新技術；合理把握建設節奏，穩步有序推進核電建設；科學布局項目，對新

建廠址進行全面復核，“十二五”時期只安排沿海廠址；提高技術準入門檻，新

建機組必須符合三代安全標準。同步完善核燃料供應體系，滿足核電長遠發展需

要。利用有限時間、依托有限項目完成裝備自主化任務，全面提升我國裝備制造

業水平。加快建設現代核電產業體系，打造核電強國。到2015 年，運行核電裝

機達到4000 萬千瓦，在建規模1800 萬千瓦。

六、加快發展風能等其他可再生能源

堅持集中與分散開發利用并舉，以風能、太陽能、生物質能利用為重點，大

力發展可再生能源。優化風電開發布局，有序推進華北、東北和西北等資源豐富

地區風電建設，加快風能資源的分散開發利用。協調配套電網與風電開發建設，

合理布局儲能設施，建立保障風電并網運行的電力調度體系。積極開展海上風電

項目示范，促進海上風電規?；l展。加快太陽能多元化利用，推進光伏產業兼

并重組和優化升級，大力推廣與建筑結合的光伏發電，提高分布式利用規模，立

足就地消納建設大型光伏電站，積極開展太陽能熱發電示范。加快發展建筑一體

化太陽能應用，鼓勵太陽能發電、采暖和制冷、太陽能中高溫工業應用。有序開

發生物質能，以非糧燃料乙醇和生物柴油為重點，加快發展生物液體燃料。鼓勵

利用城市垃圾、大型養殖場廢棄物建設沼氣或發電項目。因地制宜利用農作物秸

稈、林業剩余物發展生物質發電、氣化和固體成型燃料。穩步推進地熱能、海洋

能等可再生能源開發利用。到2015 年，風能發電裝機規模達到1 億千瓦；太陽

能發電裝機規模達到2100 萬千瓦；生物質能發電裝機規模達到1300 萬千瓦，其

中城市生活垃圾發電裝機容量達到300 萬千瓦。

專欄3 “十二五”時期能源資源開發重點

大型煤炭基地：加快陜北、黃隴、神東、蒙東、寧東、新疆等煤炭基地建設，優化開發晉北、晉中、

晉東、河南、兩淮和云貴煤炭基地資源，控制冀中、魯西煤炭基地開發規模和強度，到“十二五”末，

形成10 個億噸級和10 個5000 萬噸級特大型煤炭企業，產量占全國的60％以上。

非常規天然氣開發區塊：建成沁水盆地寺河、潘河、成莊、潘莊、趙莊和鄂爾多斯盆地柳林、韓城

－合陽煤層氣地面開發項目，推進山西、遼寧、安徽、河南、重慶、四川、貴州等省市重點礦區煤層氣

井下規模化抽采。建成長寧、威遠、富順－永川、昭通、鄂西渝東等21 個頁巖氣規?；碧介_發區。

大型水電基地：重點開工建設金沙江白鶴灘、烏東德、梨園、龍開口、魯地拉、觀音巖、蘇洼龍、

葉巴灘、拉哇、昌波、旭龍，雅礱江兩河口、牙根一級、牙根二級、孟底溝、卡拉、楊房溝，大渡河雙

江口、猴子巖、硬梁包、丹巴、老鷹巖、安谷、金川、安寧、巴底、枕頭壩二級、沙坪一級，瀾滄江古

水、黃登、苗尾、烏弄龍、里底、托巴、大華橋、橄欖壩、古學、如美，黃河上游班多、羊曲、門堂、

瑪爾擋，雅魯藏布江中游加查、街需、大古，長江干流小南海，怒江松塔，漢江旬陽，第二松花江豐滿

重建，烏江白馬，紅水河龍灘二期，帕隆藏布忠玉，庫瑪拉克河大石峽，開都河阿仁薩很托亥等項目；

深入論證、有序啟動瀾滄江上游側格、卡貢，黃河上游寧木特、茨哈峽，金沙江中游龍盤，怒江干流六

庫、馬吉、亞碧羅、賽格等項目。

大型風電基地：建設河北、蒙西、蒙東、吉林、甘肅、新疆、黑龍江以及山東沿海、江蘇沿海風電

基地，到2015 年，大型風電基地規模達到7900 萬千瓦。

太陽能電站：按照就近消納、有序開發的原則，重點在西藏、內蒙古、甘肅、寧夏、青海、新疆、

云南等太陽能資源豐富地區，利用沙漠、戈壁及無耕種價值的閑置土地，建設若干座大型光伏發電站，

結合資源和電網條件，探索水光互補、風光互補的利用新模式。

第二節 推進能源高效清潔轉化

立足資源優勢，依靠科技創新，加快推進燃煤發電、煉油化工技術進步和產

業升級，探索煤炭分質轉化、梯級利用的有效途徑，提高能源加工轉化效率和清

潔化利用水平。

一、高效清潔發展煤電

穩步推進大型煤電基地建設，統籌水資源和生態環境承載能力，按照集約化

開發模式，采用超超臨界、循環流化床、高效節水等先進適用技術，在中西部煤

炭資源富集地區，鼓勵煤電一體化開發，建設若干大型坑口電站，優先發展煤矸

石、煤泥、洗中煤等低熱值煤炭資源綜合利用發電。在中東部地區合理布局港口、

路口電源和支撐性電源，嚴格控制在環渤海、長三角、珠三角地區新增除“上大

壓小”和熱電聯產之外的燃煤機組。積極發展熱電聯產，在符合條件的大中城市，

適度建設大型熱電機組，在中小城市和熱負荷集中的工業園區，優先建設背壓式

機組，鼓勵發展熱電冷多聯供。繼續推進“上大壓小”，加強節能、節水、脫硫、

脫硝等技術的推廣應用，實施煤電綜合改造升級工程，到“十二五”末，淘汰落

后煤電機組2000 萬千瓦，火電每千瓦時供電標準煤耗下降到323 克。“十二五”

時期，全國新增煤電機組3 億千瓦，其中熱電聯產7000 萬千瓦、低熱值煤炭資

源綜合利用5000 萬千瓦。

二、推進煤炭洗選和深加工升級示范

以提高資源高效清潔利用水平為目標，加大煤炭洗選比重，提高商品煤質量，

優化煤炭加工利用方式，逐步建立科學的煤炭分級利用體系，到2015 年，原煤

入選率達到65％以上，煤矸石綜合利用率提高到75％?？偨Y現有煤炭深加工示

范項目經驗，按照能量梯級利用、節水降耗、綠色低碳等要求，完善核心技術和

工藝路線，穩步開展升級示范。重點在中西部煤炭凈調出省區，選擇水資源相對

豐富、配套基礎條件好的重點開發區，建設煤基燃料、烯烴及多聯產升級示范工

程，探索符合我國國情的科技含量高、附加值高、產業鏈長的煤炭深加工產業發

展模式，為適應未來能源更替和變革提供戰略技術儲備。“十二五”時期，新開

工煤制天然氣、煤炭間接液化、煤制烯烴項目能源轉化效率分別達到56%、42%、

40%以上。

三、集約化發展煉油加工產業

按照上下游一體化、煉化儲一體化的原則，依托進口戰略通道建設煉化產業

帶，統籌新煉廠建設和既有煉廠升級改造，建設若干個大型化、集約化的煉化基

地，逐步形成環渤海、長三角、珠三角三大煉油產業集群。嚴格行業準入管理，

推進企業兼并重組，提高產業集中度。到2015 年，全國一次原油加工能力達到

6.2 億噸，成品油產量達到3.3 億噸，煉油每噸綜合加工能耗下降到63 千克標

準油，水耗降低到0.5 噸。

四、有序發展天然氣發電

在天然氣來源可靠的東部經濟發達地區，合理建設燃氣蒸汽聯合循環調峰電

站。在電價承受能力強、熱負荷需求大的中心城市，優先發展大型燃氣蒸汽聯合

循環熱電聯產項目。積極推廣天然氣熱電冷聯供，支持利用煤層氣發電。“十二

五”時期，全國新增燃氣電站3000 萬千瓦。

專欄4 “十二五”時期能源加工轉化建設重點

大型煤電基地：統籌當地電力市場情況和跨區輸電需要，重點在山西、內蒙古、陜西、寧夏、新疆

等煤炭資源富集地區，采用先進節水技術，建設大型坑口煤電基地，在貴州、皖北、隴東等地區適度建

設一定規模的外送煤電項目。

煤炭深加工升級示范工程：在繼續組織實施好寧夏寧東、陜西榆林、內蒙古鄂爾多斯、新疆伊犁等

既有煤炭深加工項目的基礎上，在新疆、內蒙古、陜西、山西、云南、貴州、安徽等部分綜合配套條件

比較好的地區，積極推進以煤炭液化、煤制氣、煤制烯烴、煤基多聯產、煤油氣資源綜合利用等為主要

方向的大規模工程示范項目。

煉油基地：加快先進煉油產能建設，重點建設浙江鎮海、廣東惠州、河南洛陽、新疆克拉瑪依改擴

建項目，充分利用境外資源，在天津、河北曹妃甸、浙江臺州、廣東湛江、廣東揭陽、云南昆明、福建

泉州等新建一批煉油項目，優化國內煉油產業布局，到“十二五”末，形成若干個具有較強競爭力的千

萬噸級煉油基地。

第三節 推動能源供應方式變革

根據新興能源的技術基礎、發展潛力和相關產業發展態勢，以分布式能源、

智能電網、新能源汽車供能設施為重點，大力推廣新型供能方式，提高能源綜合

利用效率，促進戰略性新興產業發展，推動能源生產和利用方式變革。

一、大力發展分布式能源

統籌傳統能源、新能源和可再生能源的綜合利用，按照自用為主、富余上網、

因地制宜、有序推進的原則，積極發展分布式能源，實現分布式能源與集中供能

系統協調發展。

（一）積極發展天然氣分布式能源。根據常規天然氣、煤層氣、頁巖氣供應

條件和用戶能量需求，重點在能源負荷中心，加快建設天然氣分布式能源系統。

對開發規模較小或尚未聯通管網的頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣，優先采用分

布式利用方式。統籌天然氣和電力調峰需求，合理選擇天然氣分布式利用方式，

實現天然氣和電力優化互濟利用。加強天然氣分布式利用技術研發，提高技術裝

備自主化水平。

（二）大力發展分布式可再生能源。根據資源特性和用能需求，加快風能、

太陽能、小水電、生物質能、海洋能、地熱能等可再生能源的分布式開發利用。

以城市、工業園區等能源消費中心為重點，完善相關配套設施，大力推進屋頂光

伏等分布式可再生能源技術應用，盡快提高分布式供能比重。因地制宜在農村、

林區、牧區、海島積極推進分布式可再生能源建設，解決偏遠地區生活用能問題。

（三）營造有利于分布式能源發展的體制政策環境。將分布式能源納入電力

和供熱規劃范疇，加強配套電網和熱力網建設。創新體制機制，研究制定分布式

能源標準，完善分布式能源價格機制和產業政策，努力實現分布式發電直供及無

歧視、無障礙接入電網。

專欄5 “十二五”時期分布式能源發展重點和目標

 

天然氣分布式能源

 

發展重點：推進天然氣分布式能源示范項目建設，在城市工業園區、旅游集中服務區、生

態園區、大型商業設施等能源負荷中心，建設區域分布式能源系統和樓宇分布式能源系統；

在條件具備的地區，結合太陽能、風能、地源熱泵等可再生能源，建設能源綜合利用項目。

發展目標：到2015年，建成1000個左右天然氣分布式能源項目、10 個左右各具特色的天

然氣分布式能源示范區；完成天然氣分布式能源主要裝備研制，初步形成具有自主知識產權

的分布式能源裝備產業體系。

分發展重點：推進分布式可再生能源項目建設，以民用建筑為重點，在城市推廣太陽能熱水、

 

布式可再生能源

太陽能發電、地熱能、垃圾發電等新能源技術應用；在城市社區、工業園區、企業等能源消

費中心，積極開展分布式風能、太陽能發電、地熱能等資源綜合利用；在條件適宜地區，大

力推動新建建筑應用太陽能熱水系統，實施光伏建筑一體化工程；在重要風景名勝區周邊、

林區、邊遠和農村地區，合理布局離網式風電、太陽能發電、小水電和生物質能等可再生能

源項目。

發展目標：到2015年，分布式太陽能發電達到1000 萬千瓦，建成100個以分布式可再生

能源應用為主的新能源示范城市。

二、推進智能電網建設

加快智能電網建設，著力增強電網對新能源發電、分布式能源、電動汽車等

能源利用方式的承載和適應能力，實現電力系統與用戶互動，推動電力系統各環

節、各要素升級轉型，提高電力系統安全水平和綜合效率，帶動相關產業發展。

加強智能電網規劃，通過關鍵技術研發、設備研制和示范項目建設，確定技

術路線和發展模式，制定智能電網技術標準。建立有利于智能電網技術推廣應用

的體制機制，推行與智能電網發展相適應的電價政策。加快推廣應用智能電網技

術和設備，提升電網信息化、自動化、互動化水平，提高可再生能源、分布式能

源并網輸送能力。積極推進微電網、智能用電小區、智能樓宇建設和智能電表應

用。“十二五”時期，建成若干個智能電網示范區，力爭關鍵技術創新和裝備研

發走在世界前列。

三、建設新能源汽車供能設施

加強供能基礎設施建設，為新能源汽車產業化發展提供必要的條件和支撐，

促進交通燃料清潔化替代，降低溫室氣體和大氣污染物排放。結合充電式混合動

力、純電動、天然氣（CNG/LNG）等新能源汽車發展，在北京、上海、重慶等新

能源汽車示范推廣城市，配套建設充電樁、充（換）電站、天然氣加注站等服務

網點。著力研發高性能動力電池和儲能設施，建立新能源汽車供能裝備制造、認

證、檢測以及配套標準體系。到2015 年，形成50 萬輛電動汽車充電基礎設施體

系。

第四節 加快能源儲運設施建設

按照海陸并舉、內外銜接、安全暢通、適度超前的原則，統籌境外能源進口

和國內產需銜接，統籌各種能源運輸方式，優化能源流向，擴大北煤南運、北油

南運、西氣東輸和西電東送規模。加強能源儲備和調峰設施建設，全面提升能源

應急保障能力。

一、強化戰略通道和骨干網絡建設

（一）石油。加快西北（中哈）、東北（中俄）和西南（中緬）三大陸路原

油進口通道建設，加強配套干線管道建設；適應海運原油進口需要，加強沿海大

型原油接卸碼頭及陸上配套管道建設。加強西北、東北成品油外輸管道建設，完

善華北、華東、華南、華中和西南等主要消費地區的區域管網。“十二五”時期，

新增原油管道8400 公里，新增成品油管道2.1 萬公里，成品油年輸送能力新增

1.9 億噸。

（二）天然氣。加快建設西北（中國—中亞）、東北（中俄）、西南（中緬）

和海上四大進口通道，形成以西氣東輸、川氣東送、陜京輸氣管道為大動脈，連

接主要生產區、消費區和儲氣庫的骨干管網。統籌沿海液化天然氣（LNG）接收

站、跨省聯絡線、配氣管網及地下儲氣庫建設，完善長三角、環渤海、川渝地區

天然氣管網，基本建成東北、珠三角、中南地區等區域管網。形成天然氣、煤層

氣、頁巖氣、煤制氣等多種氣源公平接入、統一輸送的格局。推動液化天然氣（LNG）

造船業和運輸業發展。“十二五”時期，新增天然氣管道4.4 萬公里；沿海液化

天然氣年接收能力新增5000 萬噸以上。

（三）電力。堅持輸煤輸電并舉，逐步提高輸電比重。結合大型能源基地建

設，采用特高壓等大容量、高效率、遠距離先進輸電技術，穩步推進西南能源基

地向華東、華中地區和廣東省輸電通道，鄂爾多斯盆地、山西、錫林郭勒盟能源

基地向華北、華中、華東地區輸電通道。加快區域和省級超高壓主網架建設，重

點實施電力送出地區和受端地區骨干網架及省域間聯網工程，完善輸、配電網結

構，提高分區、分層供電能力。加快實施城鄉配電網建設和改造工程，推進配電

智能化改造，全面提高綜合供電能力和可靠性。到2015 年，建成330 千伏及以

上輸電線路20 萬公里，跨省區輸電容量達到2 億千瓦。

（四）煤炭。加快既有鐵路干線擴能改造和新建鐵路煤運通道建設，提高煤

炭跨區運輸能力。重點建設內蒙古西部地區至華中地區的北煤南運戰略通道，優

化煤炭跨區流向；建成山西、陜西和內蒙古西部地區至唐山地區港口、山西中南

部至山東沿海港口西煤東運新通道，緩解現有通道壓力；結合蘭新鐵路擴能改造

和蘭渝鐵路建設，形成疆煤外運新通道。建設沿海配套港口碼頭，完善內河水運

通道。

專欄6 “十二五”時期能源輸送通道建設重點

原 油

中哈原油管道二期、中緬原油管道、獨山子－烏魯木齊、蘭州－成都、大慶－鐵嶺、

瑞麗－昆明等干線管道

天然氣

中亞天然氣管道C 線和D 線，西氣東輸二線東段及香港支線，西氣東輸三線、四線、

五線，中緬天然氣管道；陜京四線、鄂爾多斯－安平輸氣管線、東北天然氣管網、中

衛－貴陽天然氣管道、青藏天然氣管道（適時建設）、冀寧聯絡線復線、寧魯聯絡線；

南疆天然氣利民工程；適時啟動新疆煤制氣外輸管線、中俄東線天然氣管道、薩哈林

天然氣管道

電 力

水電外送：金沙江溪洛渡送電浙江及廣東、雅礱江錦屏等電站送電江蘇、四川水電送

電華中、糯扎渡等電站送電廣東、云南水電送電廣西

煤電和風電外送：蒙西送電華北及華中、錫盟送電華北及華東、陜北送電華北、山西

送電華北及華中、淮南送電上海及浙江、新疆送電華中、寧東送電浙江、陜西送電重

慶

二、提升儲備應急保障能力

（一）油氣儲備。優化儲備布局和結構，建成國家石油儲備基地二期工程，

啟動三期工程，推進石油儲備方式多元化。積極推進成品油應急調節儲備，研究

建立企業義務儲備；加快華北、西北、西南及東南沿海地區天然氣地下儲氣庫和

液化天然氣儲備庫建設，加快城市調峰儲氣設施建設。

（二）煤炭儲備。加快在沿海、沿江港口及華東、華中、西南等地區建設國

家煤炭應急儲備，鼓勵重點廠礦企業提高倉儲能力，穩步推進地方儲備應急能力

建設，逐步構建科學、有序、規范的煤炭應急儲備體系。

（三）應急保障。健全能源應急組織系統，明確政府及各類社會主體的應急

責任和義務。按照統一領導、分級負責、分類實施、協同保障的原則，完善應急

保障預案，依法采取能源生產運輸緊急調度、儲備動用和價格干預等措施。加強

系統演練，提高全社會能源安全應急意識和能力。

第五節 實施能源民生工程

堅持統籌規劃、因地制宜、多能互補、高效清潔的原則，以逐步推進城鄉能

源基本公共服務均等化為導向，以實施新一輪農村電網改造升級、建設綠色能源

示范縣、解決無電地區用電問題為重點，全面推進能源民生工程建設。

一、加快農村電網建設

加快實施新一輪農村電網改造升級工程，消除電網薄弱環節，擴大電網覆蓋

面，提升農村電網供電可靠性和供電能力，農村生活用電得到較好保障，農業生

產用電問題基本解決。到2015 年，基本建成安全可靠、管理規范的新型農村電

網，實現行政村通電，無電地區人口全部用上電，城鄉各類用電同網同價。

二、大力發展農村可再生能源

結合農村資源條件和用能習慣，因地制宜推進小水電、農林廢棄物、養殖場

廢棄物、太陽能、風能等可再生能源開發利用，推廣普及經濟實用技術，促進農

村炊事、取暖和洗浴用能高效化、清潔化。積極推進農村可再生能源綜合利用示

范工程建設。到2015 年，建成200 個綠色能源示范縣和1000 個太陽能示范村。

三、完善農村能源基礎服務體系

推進城鎮能源供應設施和服務逐步向農村延伸，加強農村液化氣供應站、加

油站、型煤加工點以及生物質燃氣站和管網等基礎設施建設，建立各類能源設施

維修和技術服務站，培育農村能源專業化經營服務企業和人才，增強能源基本公

共服務能力。

專欄7 “十二五”時期農村可再生能源建設重點工程

小水電：繼續實施水電新農村電氣化縣建設和小水電代燃料工程建設，合理開展農村水電增容擴容，

到2015 年，全國建成300 個水電新農村電氣化縣，新增小水電裝機容量1000 萬千瓦。

沼氣：優化發展戶用沼氣，加快發展集中沼氣，到2015年，農村沼氣用戶達到5000萬戶，建設

3000 個規模化養殖場沼氣集中供氣工程，農村沼氣年利用量達到190 億立方米。

太陽能：支持農村和小城鎮居民安裝使用太陽能熱水器、太陽灶、太陽房等設施，實施村鎮太陽能

公共浴室建設工程，到2015 年，建成1000 個太陽能示范村。

四、加強邊疆偏遠地區能源建設

建設新疆天然氣利民工程，適時啟動格爾木至拉薩天然氣輸送管線建設。完

善青藏直流聯網工程。實施無電地區電力建設工程，加強西藏、新疆、青海、四

川、云南、內蒙古等?。▍^）無電地區電網建設，擴大電網覆蓋面；利用當地可

再生能源資源，加快建設微水電、小型風電、戶用光伏系統、風光互補電站等小

型電源，解決無電地區用電問題。建立健全小型電源運營和維護長效機制，提高

可持續供能能力。

五、著力提高民用天然氣供給普及率

加快建設天然氣輸配管網和儲氣設施，擴大天然氣供應覆蓋面。逐步理順天

然氣價格，培育和拓展天然氣消費市場，擴大居民生活用氣規模。到2015 年，

天然氣使用人口達到2.5 億人。

第六節 控制能源消費總量

實施能源消費強度和消費總量雙控制，盡快制定并嚴格落實控制能源消費總

量工作方案，明確工作目標、任務和責任，采取綜合配套措施，形成倒逼機制，

推動經濟發展轉方式、調結構，促進資源節約型和環境友好型社會建設。

一、明確總量控制目標和分解落實機制

到2015 年，全國能源消費總量和用電量分別控制在40 億噸標準煤和6.15

萬億千瓦時左右，重點行業主要產品單位能耗總體接近世界先進水平。綜合考慮

各地經濟社會發展水平、區位和資源特點等因素，將能源和電力消費總量分解到

各省（區、市），由省級人民政府負責落實。把能源消費總量控制目標落實情況

納入各地經濟社會發展綜合評價考核體系，實施定期通報制度。

二、優化產業結構和布局

加快發展現代服務業，培育發展戰略性新興產業，改造提升傳統制造業。按

照全國主體功能區定位，綜合考慮資源、環境、物流等因素，優先在中西部能源

資源富集地區布局能源密集型產業，東部地區除利用進口優質能源資源外，從嚴

控制新上能源密集型項目，促進能源密集型產業梯級有序轉移。

三、全面推進節能提效

把節能放在更加突出的位置。加強工業節能，以世界先進能效水平為目標，

制定“領跑者”標準和政策，加快制修訂重點行業單位產品能耗限額強制性國家

標準，加大淘汰落后產能力度，實施工業節能重點工程。加強建筑節能，推行綠

色建筑標準、評價與標識，提高新建建筑能效水平，加快既有建筑和城市供暖管

網節能改造，實行供熱計量收費和能耗定額管理，著力增加太陽能、地熱能等可

再生能源在建筑用能中的比重，實行公共建筑能耗定額管理、能效公示、能源計

量和能源審計制度。加強交通節能，加快發展水路、軌道和管道運輸，減少煤炭

等大宗貨物公路長途運輸。大力發展公共交通。逐步實施世界先進水平的燃油經

濟性限值標準，推廣節能和新能源交通工具。

四、著力加強用能管理

嚴格執行固定資產投資項目節能評估與審查制度。深入開展能源審計和能效

水平對標活動，實行能源利用狀況報告制度，建立企業能源管理體系，實行萬家

企業節能低碳行動，加快推行合同能源管理等市場化節能機制。鼓勵發展智能電

網和分布式能源，推進節能發電調度，鼓勵余熱余壓綜合利用。加強能源需求側

管理，開展電力需求側管理城市綜合試點，加強“能效電廠”示范和推廣。加大

高效節能技術產品推廣力度，強化能效標識和節能產品認證制度，擴大節能產品

政府采購，實施節能產品惠民工程。開展合理用能全民行動，倡導合理用能生活

方式和消費模式。

第七節 深化能源體制機制改革

堅持社會主義市場經濟改革方向，按照遠近結合、標本兼治、統籌兼顧、突

出重點的原則，抓緊制定和實施深化能源體制改革的指導意見，加快構建現代能

源市場體系，著力化解重點領域和關鍵環節的突出矛盾，爭取盡快取得突破。

一、加快現代能源市場體系建設

科學界定競爭性和非競爭性業務，對可以實現有效競爭的業務引入市場競爭

機制，積極培育市場競爭主體；對自然壟斷業務，加強監管，保障公平接入和普

遍服務。加快國有能源企業改革，完善現代企業制度。完善區域性、全國性能源

市場，積極發展現貨、長期合約、期貨等交易形式。

二、推進重點領域改革

（一）繼續深化電力體制改革。加快建立現代電力市場體系，穩步開展輸配

分開試點，組建獨立電力交易機構，在區域及省級電網范圍內建立市場交易平臺，

分批放開大用戶、獨立配售電企業與發電企業直接交易。改進發電調度方式，逐

步增加經濟調度因素，為實行競價上網改革探索經驗。建立理順煤電關系的長效

機制。按照基本公共服務均等化和現代企業制度要求，兼顧電力市場化改革方向，

統籌推進農村電力體制改革。

（二）深化煤炭領域改革。完善行業管理體制，加強對煤炭資源勘探開發、

生產經營等全過程的監督管理。國家統一管理煤炭一級探礦權市場，規范礦業權

二級市場。完善煤炭與煤層氣協調開發機制。深化煤炭流通體制改革，實現重點

合同煤和市場煤并軌，積極推行中長期合同，推進煤炭鐵路運力市場化配置，加

快健全區域煤炭市場，逐步培育和建立全國煤炭交易市場，開展煤炭期貨交易試

點。加快推進煤礦企業兼并重組，推行煤電運等一體化運營。

（三）推進石油天然氣領域改革。加強油氣礦業權監管，完善準入和退出機

制。推進頁巖氣投資主體多元化，加強對頁巖氣勘探開發活動的監督管理。完善

煉油加工產業市場準入制度，研究推動原油、成品油進口管理改革，形成有效競

爭格局。加強油氣管網監管，穩步推動天然氣管網獨立運營和公平開放，保障各

種氣源無歧視接入和統一輸送。明確政府與企業油氣儲備應急義務和責任。

（四）推進可再生能源和分布式能源體制機制改革。研究建立水能資源開發

權公平競爭、有償取得及利益合理分配機制，創新移民安置和生態補償機制。完

善有利于可再生能源良性發展、分布式能源推廣應用的管理體制，促進形成可再

生能源和分布式能源無歧視、無障礙并網新機制。探索建立可再生能源電力配額

及交易制度和新增水電用電權跨省區交易機制。

三、完善能源價格機制

（一）理順電價機制。加快推進電價改革，逐步形成發電和售電價格由市場

決定、輸配電價由政府制定的價格機制。加大對電網輸配業務及成本的監管，核

定獨立輸配電價。改進水電、核電及可再生能源發電定價機制。推進銷售電價分

類改革。大力推廣峰谷電價、季節電價、可中斷負荷電價等電價制度。推進工業

用戶按產業政策實行差別化電價和超限額能耗懲罰性電價，實施并完善居民階梯

電價制度。

（二）深化油氣價格改革。深化成品油價格市場化改革。深入推進天然氣價

格改革，在總結廣東、廣西試點經驗的基礎上，建立反映資源稀缺程度和市場供

求關系的天然氣價格形成機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關系，建立上

下游價格合理傳導機制。研究推行天然氣季節性差價和可中斷氣價等差別性價格

政策。頁巖氣出廠價格實行市場定價。

第八節 提升能源科技和裝備水平

按照創新機制、夯實基礎、超前部署、重點跨越的原則，以增強能源科技自

主創新能力和提高能源裝備自主化水平為目標，加快構建重大技術研究、重大技

術裝備、重大示范工程、技術創新平臺“四位一體”的能源科技裝備創新體系。

一、加快科技創新能力建設

（一）加強能源基礎科學研究。堅持政府在能源基礎科學研究中的主導地位，

進一步優化配置能源科技資源，加大資金投入和政策扶持，建立一批國家工程技

術研究中心、國家能源研發中心和重點實驗室。面向世界能源科技前沿和國家重

大戰略需要，在地質、材料、環境、能源動力和信息與控制等基礎科學領域，超

前部署一批對能源發展具有戰略先導性作用的前沿技術攻關項目，突破制約能源

發展的核心技術、關鍵技術。

（二）推進先進適用技術研發應用。充分調動和發揮企業的主體作用，圍繞

能源發展方式轉變和產業轉型升級，集聚優勢科研力量，加快先進適用技術研發，

完善技術推廣應用體系。力爭在煤礦高效集約開采、頁巖氣等非常規油氣資源勘

探開發、先進油氣儲運、高效清潔發電、新一代核電、海上風電、太陽能熱發電、

大容量高效率遠距離輸電、大容量儲能等重點領域取得突破，達到或超過世界先

進水平。

二、提高能源裝備自主化水平

加強對能源裝備產業的規劃引導，依托重點工程，加強技術攻關和綜合配套，

建立健全能源裝備標準、檢測和認證體系，努力提高重大能源裝備設計、制造和

系統集成能力。

三、實施重大科技示范工程

充分利用我國能源市場空間大、工程實踐機會多的優勢，加大資金、技術、

政策扶持力度，以煤層氣開發利用、油氣資源高效開發、高效清潔發電、特高壓

輸電、大規模間歇式發電并網、智能電網、多能互補利用、核燃料后處理等技術

領域為重點，加快重大工程技術示范，促進科技成果盡快轉化為先進生產力。

專欄8 “十二五”時期能源裝備發展重點

核電裝備：以先進核電項目為依托，加快大型鍛件、核主泵、關鍵材料、數字化

儀控系統、核電泵閥等關鍵設備的自主制造。

燃氣輪機：推進現有燃氣輪機制造技術進步，研制小型燃氣輪機發電機組，開發

重型燃氣輪機，提升高溫部件制造和試驗驗證能力。

超超臨界火電機組：研發600℃百萬千瓦級（單軸）超超臨界燃煤發電機組，研

制700℃超超臨界發電機組鍋爐、汽輪機設備、輔機、高溫材料和部件。

大型油氣開采和長輸管線裝備：掌握壓縮機、電機和變頻控制系統等關鍵設備的

設計制造技術；實現天然氣長輸管線大型球閥、電機驅動壓縮機組、燃機驅動壓縮機

組等關鍵設備自主制造。

大型國產化水電機組：開展百萬千瓦級大型水輪機組技術研究，實現35萬千瓦、

500 米水頭以上大容量、高水頭抽水蓄能機組設計制造自主化，研制大型低水頭貫流

式水輪發電機組。

風電和太陽能設備：掌握7~10 兆瓦級風電機組整機及大型軸承、變流器等關鍵零

部件的設計制造技術，實現批量生產。研制兆瓦級光伏電站逆變、控制系統，培育太

陽能熱發電關鍵裝備生產制造能力，發展10 萬千瓦級太陽能熱發電技術裝備。

儲能設施和分布式能源設備：研發具有自主知識產權的高容量儲能系統，實現核

心部件制造和系統集成的國產化。實現多能互補分布式供能系統關鍵裝備的系統集成。

專欄9 “十二五”時期能源示范工程重點任務

勘探與

開發

大型礦井快速施工與工作面自動化示范工程、地下氣化采煤技術研發與示范工

程、煤層氣綜合開發利用示范工程、低/特低滲透油氣田開采示范工程、中深

層稠油油藏開采示范工程、富酸性氣藏開采示范工程、非常規天然氣規模化開

 

發示范工程加工與轉化

集煤氣化、化工合成、發電、供熱、廢棄物資源化利用等于一體的多聯產示范

工程，擁有完全自主知識產權的萬噸級生物質熱化學轉化制備液體燃料及熱、

電、化學品等多聯產示范工程，生物質氣化示范工程，煤－電－粉煤灰提取氧

化鋁－電解鋁－建材一體化示范工程

發電與

輸電

400～500MW 級整體煤氣化聯合循環（IGCC）多聯產及碳捕獲、利用與封存（CCUS）

示范工程，分布式能源燃氣輪機發電示范工程、高效節能環保節水型燃煤發電

示范工程，中/低熱值燃氣蒸汽聯合循環發電示范工程。具有自主知識產權的

先進壓水堆核電示范工程，200MW 級模塊式高溫氣冷堆核電示范工程，快堆示

范工程，模塊式小型堆示范工程，智能電網示范工程

新能源

大規模并網光伏發電系統、太陽能熱發電示范工程，100MW 級風、光、儲、輸

綜合供能系統示范工程和10MW 級水、光、氣、儲互補發電系統示范工程

第九節 深化能源國際合作

堅持互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀，積極參與境外能源資

源開發，擴大能源對外貿易和技術合作，提升運輸、金融等配套保障能力，構建

國際合作新格局，共同維護全球能源安全。

一、深入實施“走出去”戰略

著眼于增強全球油氣供應能力，發揮我國市場和技術優勢，深入開展與能源

資源國務實合作。繼續加強海外油氣資源合作開發。積極推進煉化及儲運業務合

作。支持優勢能源企業參與境外煤炭資源開發，開展境外電力合作。依托境外能

源項目合作，帶動能源裝備及工程服務“走出去”。

二、提升“引進來”水平

堅持引資引智與能源產業發展相結合，優化利用外資結構，引導外資投向能

源領域戰略性新興產業，帶動先進技術、管理經驗和高素質人才的引進。鼓勵外

資參與內陸復雜油氣田、深海油氣田風險勘探。在四川、鄂爾多斯等頁巖氣資源

富集盆地選擇勘探開發合作區，建設先導性示范工程。鼓勵與石油資源國在境內

合作建設煉化和儲運設施。鼓勵開展煤炭安全、高效、綠色開采合作。借鑒國際

能源管理先進經驗，加強與主要國家和國際機構在戰略規劃、政策法規和標準、

節能提效等方面的交流合作。

三、擴大國際貿易

優化能源貿易結構。以原油為主、成品油為輔，鞏固拓展進口來源和渠道，

擴大石油貿易規模，增加管輸油氣進口比例。以稀缺煤種和優質動力煤為主，穩

步開展煤炭進口貿易。適度開展跨境電力貿易。優化能源進出口品種。

推進能源貿易多元化。鼓勵更多有資質的企業參與國際能源貿易，推進貿易

主體多元化。綜合運用期貨貿易、長協貿易、轉口貿易、易貨貿易等方式，推進

貿易方式多元化。積極推進貿易渠道、品種和運輸方式多元化。

四、完善國際合作支持體系

鼓勵國內保險機構開展“國油國保”和境外人身、財產保險。積極穩妥參與

國際能源期貨市場交易，合理規避市場風險。積極參與全球能源治理，充分利用

國際能源多邊和雙邊合作機制，加強能源安全、節能減排、氣候變化、清潔能源

開發等方面的交流對話，推動建立公平、合理的全球能源新秩序，協同保障能源

安全。

第四章 保障措施

第一節 健全財稅金融政策

一、強化財政扶持

整合現有政策渠道，完善可再生能源資金支持制度，加大對分布式能源和非

常規能源發展的支持力度。繼續安排中央預算內投資，支持農村電網改造升級、

無電地區電力建設、煤礦安全改造、國家石油儲備基地、能源自主創新、能源戰

略性新興產業、節能減排等領域發展，研究建立健全西藏、新疆等邊疆地區及無

電地區能源投入長效機制。

二、完善稅收政策

加快推進能源資源稅改革，逐步理順國家與開發主體、中央與地方資源收益

分配關系。推進煤炭稅費綜合改革，清理各類違規收費，逐步推行資源稅從價計

征。強化能源消費環節稅收調節，完善化石能源的消費稅，加快環境保護稅立法

工作。

三、加強金融支持

加強信貸政策和能源產業政策的銜接配合。創新金融產品和服務，為能源投

資多元化提供便利。拓寬企業投融資渠道，提高能源企業直接融資比重。

第二節 改進能源投資管理

一、理順能源投資及國有能源企業管理體制

堅持國有經濟在關系國家安全和國民經濟命脈的能源重點領域的主導地位。

深化能源領域投資體制改革，加強規劃和產業政策對投資的引導和調節作用，簡

化行政審批。完善國有能源企業考核評價機制。

二、鼓勵能源投資多元化

進一步放寬能源投融資準入限制，鼓勵民間資本進入法律法規未明確禁入的

能源領域，鼓勵境外資本依照法律法規和外商投資產業政策參與能源領域投資，

推進電網、油氣管網等基礎設施投資多元化。以煤層氣、頁巖氣、頁巖油等礦種

區塊招標為突破口，允許符合條件的非國有資本進入，推動形成競爭性開發機制。

規范流通市場秩序，穩步推進石油分銷市場開放。

第三節 強化能源行業管理

一、加強能源法制建設

加快推進能源法出臺，盡快完成煤炭法、電力法修訂，組織開展石油、天然

氣、核能等領域的立法工作，擬定配套法規和規章，加強執法監督檢查。

二、完善能源標準和統計體系

加強能源行業技術、裝備、能效等標準體系建設，建立健全可再生能源和分

布式能源發電并網標準。推進能源行業統計、監測、預測預警能力建設，建立信

息共享平臺，構建有利于宏觀調控和行業管理的能源行業統計體系。

三、轉變能源管理方式

構建系統科學、層次清晰的能源戰略規劃和產業政策體系，完善實施監督和

評估調整機制。對能源規劃、建設、生產、運營、消費等各環節實施全過程監管。

建立能源基本公共服務新機制。

第四節 加強國際合作統籌協調

建立能源、外交、財稅、外貿、金融等跨部門協調機制，加強境外能源開發

利用的宏觀指導和服務。完善能源“走出去”備案機制，提高企業參與境外資源

開發的協調性。建立健全國際能源信息平臺，開展國際能源儲備和應急互助合作，

制定能源安全應急預案，增強應對各類突發事件的能力。

第五章 規劃實施

一、明確目標責任

本規劃中非化石能源消費比重、能源消費強度等約束性指標，以及國家明確

要求考核的能源消費總量控制目標，主要由地方各級人民政府和國務院有關部門

負責組織落實。各地區、各部門要逐項分解任務，明確責任和進度，納入綜合考

核和績效評價體系。

本規劃中其他指標和能源開發建設、結構調整、科技創新等任務，需要依靠

各類市場主體和社會有關方面共同努力實現。各級人民政府要通過健全市場機制

和利益導向機制，不斷改善體制和法制環境，保障規劃的貫徹落實。

二、做好銜接協調

國家有關專項規劃、地方能源規劃、大型企業集團發展規劃要切實貫徹國家

能源戰略意圖，落實本規劃提出的主要目標和任務，重點做好與約束性指標和能

源消費總量控制目標的銜接。已經發布但與本規劃總體要求不一致的，應作出相

應調整。

國務院能源主管部門要根據本規劃編制電力、煤炭、天然氣、可再生能源、

能源科技、核電等專項能源規劃，落實本規劃提出的主要目標和任務。國務院有

關部門要緊密結合實際，積極推動能源體制改革，制定和完善價格、財稅、投資

等政策，加大對能源領域戰略性新興產業發展、科技創新能力建設、提高能源基

本公共服務水平等的支持力度。加強相關政策的統籌協調，形成推動規劃實施的

合力。

三、加強監測評估

國務院能源主管部門應完善規劃監督執行制度，跟蹤分析規劃實施情況，掌

握主要目標和任務完成進度。在規劃實施過程中，適時組織開展全面評估，提出

相關對策措施。需要對本規劃調整時，及時研究提出調整方案，報國務院批準后

實施。

專欄10 規劃實施部門分工

序號 工作任務 主要參加單位（列第一位的為牽頭單位）

一 主要任務

1 加快國內能源資源開發

發展改革委、能源局、科技部、財政部、國土資源部、環境保護

部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、林業局、海洋局

2 推進能源高效清潔轉化

發展改革委、能源局、科技部、工業和信息化部、財政部、國土

資源部、環境保護部、農業部、林業局

3 推進能源供應方式變革

發展改革委、能源局、科技部、財政部、工業和信息化部、環境

保護部、住房城鄉建設部、農業部、林業局

4 加快能源儲運設施建設

發展改革委、能源局、財政部、國土資源部、環境保護部、交通

運輸部、鐵道部、農業部、商務部、林業局、電監會

5 實施能源民生工程

發展改革委、能源局、財政部、住房城鄉建設部、水利部、農業

部、商務部、林業局

6 控制能源消費總量

發展改革委、能源局、財政部、工業和信息化部、住房城鄉建設

部、交通運輸部、鐵道部、農業部、統計局、電監會

7 深化能源體制機制改革

發展改革委、能源局、工業和信息化部、財政部、國土資源部、

商務部、國資委、電監會、證監會

8 提升能源科技裝備水平

發展改革委、能源局、科技部、工業和信息化部、財政部、國土

資源部、農業部、林業局、中科院、工程院

9 深化能源國際合作

發展改革委、能源局、外交部、科技部、財政部、國土資源部、

交通運輸部、商務部、人民銀行、銀監會、保監會

二 保障措施

1 健全財稅金融政策

財政部、發展改革委、能源局、國土資源部、住房城鄉建設部、

人民銀行、稅務總局、銀監會、證監會、保監會

2 改進能源投資管理 發展改革委、能源局、財政部、商務部、人民銀行、國資委

3 強化能源行業管理 發展改革委、能源局、國土資源部、統計局、法制辦、電監會

4 加強國際合作統籌協調 發展改革委、能源局、外交部、財政部、商務部